Landið undir fótum okkar 

Er eignarhald og nýting á landi stærsta vanrækta pólitíska álitaefnið? 

Breskur auðmaður sankar að sér jörðum á Austurlandi og kemst að lokum yfir Grímsstaði á Fjöllum sem kínverskur mógúll hafði lagt mikið á sig til að eignast. Um svipað leyti kemur í ljós að hópur ofurríkra Íslendinga sem fyrrum refsifangi fer fyrir hefur komist yfir eitt besta byggingarland í höfuðborginni fyrir slikk. Lóðaverð í Reykjavík tvöfaldast á undraskömmum tíma. 

Landið og miðin; sjávarútvegurinn og arðurinn sem sameiginleg auðlind þjóðarinnar skapar hefur kallað fram hörð pólitísk átök í samfélaginu en umræða um landið er einkum bundin við hvort stöðva eigi kaup útlendinga á jörðum og hvort ekki megi auka lóðaframboð til að vinna gegn stjórnlausum hækkunum húsnæðisverðs í höfuðborginni.  

Landið undir fótum okkar er ekki síður stórpólitískt hagsmunamál en um það eins og svo margt annað hefur almenningur í þessu landi harla lítið að segja. Það á augljóslega við um húsnæðiskreppuna sem nú ríkir á tímum verðbólgu og óstöðugleika og er rétt að hefjast. Sem fyrr eru það viðkvæmustu hóparnir í samfélaginu sem verða fyrir mestum skaða. Í félagslegu tilliti verður eyðingarmáttur húsnæðiskreppu seint metinn til fulls; brask með landið undir fótum okkar veldur húsnæðisbólum með tilheyrandi skuldsetningu og lífsgæðaskerðingu, breytir umhverfinu án minnsta tillits til álits og hagsmuna íbúa og færir mikil verðmæti í fárra hendur. 

Sem fyrr kannast enginn við ábyrgð sína og bendir á aðra. 

Getur verið að eignarhald á landi, nýting þess og ráðstöfun sé stærsta vanrækta álitaefni í stjórnmálum nútímans? Mótar það ekki líf okkar og afkomu á mun áhrifameiri veg en við gerum okkur yfirleitt ljóst í amstri dagsins? Hér má kannski horfa til húsnæðiskreppunnar; verð á lóðum er augljóslega áhrifaþáttur í byggingarkostnaði og byggingarkostnaður ræður talsverðu um húsnæðisverð sem síðan mótar leiguverð og til verður það sem kallast húsnæðismarkaður þar sem fram fer kaup, sala og leiga á þessum gæðum. Hækkanir á markaði hafa bein áhrif á vísitölur og þar með verðbólgu og vaxtastig. Landið sjálft; lóðir, staðsetning þeirra og stjórnsýsla tengd þeim hefur þannig mótandi áhrif á afkomu alls þorra almennings. Landið og nýting þess, ekki síst framboðsstýring og útdeiling takmarkaðra gæða, er þegar grannt er skoðað verulegur áhrifaþáttur í vaxandi ójöfnuði og samfélagslegri misskiptingu. Húsnæðiskreppan er birtingarmynd þessa.  

Um leið er húsnæðiskreppan bein afleiðing þeirra miklu umskipta sem fylgt hafa fjölgun innflytjenda. Þessi snarpa breyting sýnist hafa komið stjórnvöldum í opna skjöldu líkt og aðrar sem fólksflutningum þessum tengjast. Vegakerfi, skólar og aðrir svonefndir „innviðir” eru augljóslega ekki gerðir fyrir þennan fjölda frekar en þeir hafi verið hugsaðir til að geta borið milljónir ferðamanna.  

Atvinnulífið kallar á vinnuafl. Hvar á það góða fólk að búa og hvaða stefna hefur verið mótuð um búsetu þess? Á að leysa vandann með „bráðabirgðahúsnæði” á borð við Höfðaborgina, heilsuspillandi dvergíbúðir í eigu borgarinnar sem þó stóð í 30 ár? Verða gámabyggðir ef til vill braggahverfi nútímans? Eru útlendingarnir best geymdir í gettóum á útjaðri höfuborgarsvæðisins þar sem landrými er fyrir hendi og ef til vill má byggja hratt og ódýrt? Er það nú góð hugmynd? 

Auðmenn dreifa silfrinu 

„Ég þekki það af eigin reynslu hvernig er að glíma við stundar­hags­muni í Stjórnar­ráði og sveitar­fé­lögum þegar auð­menn eru mættir til að dreifa silfrinu,“ sagði Ögmundur Jónas­son, fyrr­verandi innan­ríkis­ráð­herra, í grein í Morgunblaðinu sumarið 2020.  

Tilefni þessara ummæla Ögmundar Jónassonar var frumvarp þáverandi  forsætisráðherra, Katrínar Jakobsdóttur, um breytingu á ýmsum lögum er varða eignarráð og nýtingu fasteigna (aðilar utan Evrópska efnahagssvæðisins, landeignaskrá, ráðstöfun landeigna, aukið gagnsæi o.fl.) sem varð að lögum í júlímánuði það ár. Þessi lög, nr. 85 7. júlí 2020, eiga m.a. rætur að rekja til umræðna um kaup auðmanna, erlendra sem íslenskra, á landareignum hér á landi þótt vissulega taki þau á öðrum mikilvægum og vanræktum þáttum t.a.m. varðandi skráningu og landnýtingu.  

Þótti mörgum í óefni komið þegar sífellt fleiri stórar jarðir söfnuðust á hendur örfárra auðmanna en einna mesta athygli vöktu kaup breska auðkýfingsins Jim Ratcliffe á laxveiðijörðum á Norðausturlandi og var haft á orði að hann færi sem „ryksuga” yfir svæðið. Kaup þessi voru að sögn í verndarskyni, laxastofninn væri í hættu. Til að hjálpa laxinum keypti Ratcliffe 1% af Íslandi, meira en 100.000 hektara. Hluturinn er mun stærri þegar horft er til þess að eignarlönd eru ríflega helmingur af flatarmáli Íslands og einungis um fjórðungur Íslands telst láglendi undir 300 metra hæð yfir sjávarmáli. 

Samkvæmt íslenskum rétti má eigandi lands nýta land sitt ásamt tilheyrandi gæðum og ráðstafa því. Þetta á t.d. við um náttúrugæði á borð við ferskvatn, fallvatn, jarðhita, jarðefni og veiði og þar með vatnsréttindi, jarðhitaréttindi, veiðiréttindi og námuréttindi. Eignarhaldi laxveiðijarða fylgja því veiðileyfi sem gefið geta góðan arð, líkt og alkunna er, og má því heita eðlilegt að fram hafi komið efasemdir um að kaupsýslumaður sem jafnan hefur þótt harður í horn að taka í viðskiptum taki upp á svo mikilli fjárbindingu vegna umhverfisástar. Fregnir af byggingu veiðihúsa á landareignum mógúlsins styðja ef til vill þá skoðun. Við slíkar vangaveltur má nú vísast bæta mögulegum hagsmunum á sviði orkuframleiðslu og annarri landnýtingu t.a.m. í þágu ferðaþjónustu. Ratcliffe lýsti yfir því í september 2021 að hann væri hættur að kaupa jarðir á Íslandi og hafði á orði að hann hefði engan áhuga á að brjóta lög eða fá þjóðina upp á móti sér. Þetta þótti talsverð frétt! 

Ögmundur Jónasson, fyrrum ráðherra, er sá stjórnmálamaður íslenskur sem mest hefur látið til sín taka í umræðu um uppkaup auðmanna á landareignum. Sem innanríkisráðherra reyndi hann með ýmsu móti að hefta rétt slíkra til jarðasöfnunar m.a. með reglugerð og frumvarpi sem færði landakaup útlendinga undir innanríkisráðuneytið og ákvörðunarvald ráðherrans. Þá hefur Ögmundur skýrt frá harðvítugum deilum innan ríkisstjórnar Jóhönnu Sigurðardóttur þegar hann lagðist gegn því að  auðkýfingurinn Huan Nubo (sem þáverandi forseti Íslands lýsti sem „ágætum Kínverja”) fengi undanþágu til að festa kaup á Grímsstöðum á Fjöllum. Viðleitni Ögmundar til að hefta eignasöfnun auðmanna á landi varð í raun að engu er eftirmaður hans í ráðuneytinu afnam þá takmarkandi reglugerð sem hann hafði sett. Jarðasöfnunin fór aftur á fullan snúning.  

Ögmundur hefur verið gagnrýninn á fyrrnefnda lagabreytingu að frumkvæði forsætisráðherra og lýst þeirri skoðun sinni að hún sé meingölluð. Telur hann augljóst að lögin verði ekki til þess að stöðva jarðasöfnun auðkýfinga. Í grein í Morgunblaðinu 23. júní 2020  fullyrti Ögmundur að ekki hefði verið uppfyllt hið pólitíska markmið sem gefið hefði verið í skyn að frumvarp forsætisráðherrans snerist um þ.e. „afgerandi takmörkun á eignarhaldi auðmanna á landi”. 

Segir Ögmundur að vissulega sé að finna takmarkanir varðandi eignarhald í nýju lögunum en stærðarmörkin séu slík að þau séu ekki líkleg til að koma að notum.  Heimild ráðherra til að hafna eignasöfnun geri ráð fyrir að viðkomandi kaupandi eigi fyrir landareign upp á 10.000 hektara eða meira. Og ekki sé kveðið á um afdráttarlausa neitun í slíku tilviki heldur segi lögin að þá skuli frekari kaupum „að jafnaði” hafnað. En þessi lagagrein er ekki heldur útilokandi því kveðið er á um að framhjá henni megi komast geti kaupandi sýnt fram á „að hann hafi sérstaka þörf fyrir meira landrými vegna fyrirhugaðra nota fasteignar”. Segir Ögmundur Íslendinga kannast við „stórbrotin áform um verndun laxastofna og mannlífs í byggðum landsins” sem krafist hafi svo mikillar tilfærslu jarðnæðis til eins eiganda. Þessu til rökstuðnings tiltekur Ögmundur að meðalstórar landbúnaðarjarðir í Eyjafirði og á Suðurlandi eru á milli tvö og fjögur hundruð hektarar. 

Land fyrir alla 

Aðstæður eru að sönnu misjafnar landa í millum en á síðustu árum hafa farið fram líflegar umræður í nokkrum nágrannaríkjum Íslendinga um landið sem almannagæði og áhrifavald í samfélagsþróun. Má í þessu efni nefna Noreg og Skotland. Sumarið 2019 birtist skýrsla sem sex sérfræðingar og blaðamaðurinn George Monbiot unnu fyrir breska Verkamannaflokkinn. Skýrslan fjallar um nýtingu, eignarhald og stjórnsýslu lands í Bretlandi og nefnist á ensku: Land for the Many: Changing the way our fundamental asset is used, owned and governed. 

Höfundar skýrslunnar fullyrða að lítill hópur fólks hafi náð að sölsa undir sig landið og stjórnsýslu þess í Bretlandi. Afleiðinguna segja þeir vera stóraukinn ójöfnuð og útilokun sem m.a. birtist í gríðarlegum kostnaði við kaup eða leigu húsnæðis, náttúruspjöllum, endurteknum efnahagskreppum og missi almannarýmis. Þrátt fyrir þessar staðreyndir hafi þessi mikilvægi málaflokkur tæpast komið til umræðu í breskum stjórnmálum á síðustu 70 árum eða svo. Frá 1995 hafi verð á landi meira en fjórfaldast í Bretlandi. Nú sé svo komið að lóðaverð myndi 70%  af húsnæðisverði þar í landi. Þetta sé bein afleiðing þeirrar stefnu stjórnvalda að gefa fjármagninu frítt spil sem leitt hafi til þess að landi undir fótum manna hafi verið breytt í peningavél spákaupmanna og verktaka. Jarðir bænda margfaldist í verði þegar takist á að fram leyfi til að skipuleggja byggð á þeim. Þetta valdi byggðaröskun og skaði landbúnað. 

Nú sé svo komið að þetta kerfi sé ekki fært um að tryggja þá nýtingu lands sem landsmenn þurfi á að halda. Kerfið geri hina ríku ríkari en skili ekki lóðum og öðrum landnytjum sem mikill meirihluti Breta þurfi á að halda. Sveitarfélög stjórni ekki lengur landnýtingu heldur hafi það vald verið fært í hendur gráðugra verktaka. Spákaupmennska skipti meiru en þarfir almennings. Byggingageirinn í Bretlandi sé ófær um að byggja vel, hratt og ódýrt. Í mörgum tilfellum skili þetta fyrirkomulag húsnæði sem sé í engu samræmi við þarfir íbúa. Verktakar beri engar skyldur gagnvart almenningi, þeir hugsi um það eitt að skapa arð fyrir hluthafa byggingarfyrirtækja sem hafi í för með sér að framkvæmdir og fyrirkomulag þeirra taki eingöngu mið af mögulegum fjárhagslegum ávinningi.   

Höfundar skýrslunnar telja að þessu verði einungis snúið við með nýju líkani fyrir byggingariðnaðinn þar sem stjórn skipulagsmála verði aftur færð til lýðræðislega ábyrgra stjórnvalda sem hafi það markmið eitt að sinna almannahagsmunum. Þetta beri að gera með mjög náinni samvinnu sveitarfélaga, íbúa á viðkomandi svæði, landeigenda og fleiri haghafa. Þá beri að valdefla íbúa með því að heimila þeim að hanna heimili sín og nágrenni þeirra þannig að fólkið verði ávallt í fyrirrúmi þegar nýting lands er ákveðin. Jafnframt þurfi almenningur að hafa beina aðkomu að skipulagsmálum í nærumhverfi sínu og nútímaleg nálgun sé sú að skipulagsvaldið verði ekki einungis á hendi stjórnmálafólks og verktaka.    

Höfundar telja nauðsynlegt að komið verði böndum á lóða- og húsnæðisverð þannig að unnt verði að skapa nýtt jafnvægi með tilliti til húsnæðisverðs og launa almennings. Þetta kalli á djarfa stefnumótun sem m.a. muni fela í sér inngrip á leigumarkaði og beinar aðgerðir til að hefta eftirspurn spákaupmanna. Fyrir 20 árum þurfti breska meðalfjölskyldan að spara í þrjú ár til að geta staðið undir útborgun vegna húsnæðiskaupa. Nú þarf þetta sama fólk að leggja peninga til hliðar í heil 19 ár ætli það sér að eiga fyrir útborgun í íbúð. Húsnæðiskostnaður breskra leigjenda er að meðaltali 36% tekna.  

Hér er áhugavert að horfa til Íslands. Um tíundi hluti allra leigjenda í landinu ver meira en 70 prósentum ráðstöfunartekna sinna til að borga húsaleigu og ríflega fjórðungur leigjenda þarf að greiða yfir helming tekna sinna í húsaleigu, að því er fram kemur í skýrslu hagdeildar Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar frá því í október í fyrra. Löngum var hlut­fall leigu­fjár­hæðar af ráð­stöf­un­ar­tekjum leigj­enda að meðaltali í kringum 40 pró­sent, samkvæmt sömu heimild. Árið 2021 var það 45 pró­sent. 

Samkvæmt gögnum frá World Economic Forum (júní 2021) hefur leiga víða hækkað í ríkjum Evrópusambandsins (ESB) á síðustu tíu árum. Árið 2018 var algengt að meðalfjölskyldan verði um 25% af tekjum sínum í leigu en yngri fjölskyldur allt að þriðjungi. Heimili í tveimur tekjulægstu tíundunum greiddu þá um 40% tekna í húsaleigu. Þetta hlutfall, 40%, er iðulega haft til marks um viðkomandi búi við sligandi húsnæðiskostnað.   

Lóðaverð og gegnsæi  

Í fróðlegri skýrslu Íslandsbanka um íbúðamarkaðinn í landinu frá 2019 kemur fram að byggingarvísitalan sem mælir breytingar á kostnaði við byggingu íbúðarhúsnæðis á höfuðborgarsvæðinu hafði þá hækkað um 26% frá árinu 2012. Í skýrslunni segir: „Byggingarvísitalan segir þó einungis hálfa söguna. Samkvæmt Samtökum iðnaðarins og Hannarr ehf. er framkvæmdakostnaður aðeins um helmingur af byggingarkostnaði. Aðrir þættir sem mynda byggingarverð eru lóðaverð, fjármagnskostnaður, hönnunarkostnaður auk annars kostnaðar. Sá kostnaður er ekki inni í byggingarvísitölu Hagstofunnar. Erfitt er að nálgast gögn um lóðaverð, hönnunarkostnað og annan kostnað sem gerir heildstæða greiningu á heildarbyggingarkostnaði erfiðari en ella. Þróun allra þessara þátta myndar grunn fyrir endanlegt kaupverð íbúða og hjálpar til við að skilja verðþróun á íbúðamarkaðnum. Betra aðgengi að gögnum um heildarbyggingarkostnað yrði til bóta við greiningu á markaðnum.”  

Í umfjöllun Morgunblaðsins frá í febrúar 2022 kemur fram að blaðið hafi heimildir fyrir því  að  verð á lóðum í Reykja­vík hafi tvöfaldast, hið minnsta, á tveimur árum og sé algengt fermetraverð á bil­inu 100-120 þúsund krón­ur. Blaðið setur þessar upplýsingar í samhengi við samninga sem Reykjavíkurborg hefur gert við olíufélög um fjölda lóða sem nú eru lagðar und­ir bens­ín­stöðvar en ætl­un­in er að breyta í blandaða byggð íbúða og at­vinnu­hús­næðis. Segir í blaðinu að sí­hækk­andi lóðaverð fær­i gríðarleg verðmæti í hend­ur olíu­fé­lag­anna sem hafa und­ir­ritað samn­inga.   

Full­trú­ar í borg­ar­stjórn Reykja­vík­ur hafi kallað eft­ir fund­ar­gerðum samn­inga­nefnd­ar borg­ar­inn­ar, sem leiddi vinn­una við gerð fyrr­nefndra samn­inga. Dag­ur B. Eggerts­son borgarstjóri hafi upplýst að nefnd­in hafi átt meira en 60 fundi með full­trúum olíu­fé­lag­anna frá ár­inu 2019 um samn­ing­ana. 

Segir ennfremur í fréttinni að leynd hvíl­i yfir gögn­um um fundi með olíufélögum og samningagerðinni en borg­ar­full­trú­ar hafi fengið að heim­sækja gagna­her­bergi í Ráðhúsi Reykja­vík­ur og fletta í gegn­um gögn á spjald­tölvu sem þar hafi verið komið fyr­ir. Segist blaðið hafa heimildir fyrir því að í gögnum þessum sé fátt að finna og ómögu­legt sé að átta sig á mark­miðum og fram­vindu mála, sem varði millj­arða hags­mun­i borg­ar­búa. 

Íbúar í nágrenni lóðanna sem eigendur olíufélaga fá til afnota mótmæla áformum um gríðarlegt byggingarmagn á þeim og algjöru samhengisleysi við núverandi byggð.  

Upplýsingaóreiða um lóðaskort 

Sigurður Hannesson, framkvæmdastjóri Samtaka iðnaðarins, er einn þeirra sem gagnrýnt hefur skort á gegnsæi í lóðamálum á höfuðborgarsvæðinu og þá einkum í Reykjavík. Í samtali við Morgunblaðið í apríl 2024 talar Sigurður um upplýsingaóreiðu varðandi uppbyggingu og lóðaframboð. Sigurður lætur eftirfarandi orð falla og beinir spjótum einkum að Reykjavíkurborg: 

„Sveitarfélög benda á lóðarhafa og segja þá tefja uppbyggingu en þegar við rýnum í gögnin þá kemur í ljós að stór hluti lóða er annaðhvort ekki tilbúinn til framkvæmda því þar standa hús sem þarf að rífa eða þá að verkefni eru áfangaskipt og framkvæmdir eru í raun hafnar. Þær lóðir sem eftir standa og eru tilbúnar til framkvæmda eru langflestar í eigu fjárfesta sem hafa unnið að skipulagsbreytingum og hyggja senn á framkvæmdir, en þær lóðir hafa sumar skipt um hendur nýlega. Það er umhugsunarefni að þegar sveitarfélög selja lóðir virðast ekki vera gerðar kröfur um þekkingu eða reynslu af húsbyggingum heldur ræður verðið öllu þannig að sveitarfélögin sjálf skapa jarðveg fyrir lóðabrask. Staðan á húsnæðismarkaði er alvarleg og það er engum greiði gerður með því að auka á upplýsingaóreiðuna.” 

Sá skortur á gegnsæi og aðgangi að gögnum um lóðaverð og þar með byggingarkostnað sem fram kemur í skýrslu Íslandsbanka og fréttum Morgunblaðsins kallast á við bresku skýrsluna um land og nýtingu þess sem getið var að framan. Aukið gegnsæi er einmitt eitt þeirra atriða sem höfundar skýrslunnar fyrir breska Verkamannaflokkinn kalla eftir. Segja þeir að allar upplýsingar um eignarhald lands, stjórnsýslu þess, niðurgreiðslur og styrki eigi að liggja frammi og vera öllum aðgengilegar. Opinn og gjaldfrjáls aðgangur að upplýsingum um eigendur lands þ.m.t. um raunverulega eigendur sem hafa fjárhagslegan ábata af eign sinni sé einnig sjálfsögð krafa.  

Jafnframt leggja höfundar til að komið verði á fót gagnagrunni opnum almenningi þar sem skráð verði öll viðskipti með land auk þess sem öll stjórnsýsla sveitarfélaga eða annarra staðbundinna stjórnsýslueininga tengd landi og nýtingu þess eigi að vera almenningi aðgengileg. Þeir telja og að skrá beri öll byggingarleyfi og þær skuldbindingar sem verktakar kunna að gangast undir við nýtingu lands.  

Höfundarnir leggja til aðgerðir til að vinna gegn þeirri nálgun að land og íbúðarhúsnæði sé fyrst og fremst fjárhagslegt verðmæti og kynna hugmyndir um hvernig hefta megi ásókn í húsnæði í því skyni að leigja það út með hagnaði. Þetta megi gera með leigusamningum án tímamarka auk þess sem kveða megi á um að leigusali geti ekki að vild sagt upp leigjanda hafi hann jafnan staðið í skilum í þrjú ár. Takmarka eigi rétt til hækkana á leigu við vísitölu launa eða neysluverðs og ennfremur sé rétt að takmarka lánamöguleika þeirra sem fjárfesta vilji í íbúðarhúsnæði til að leigja út og herða skilyrði þar um.  

Höfundar telja mikilvægt að brugðist verði við því valdaójafnvægi sem fylgi því að fjársterkir verktakar og fyrirtæki þeirra hafi óeðlileg áhrif á þá sem taki ákvarðanir í nýtingar og skipulagsmálum (sbr. ummæli Ögmundar Jónassonar hér að framan um auðmenn og silfur þeirra). Þetta megi m.a. gera með því að hætta uppboðum og sölu á landi til þeirra sem mesta peninga bjóða. Tryggja beri aðkomu almennings að ákvörðunum um skipulag og landnýtingu með breyttri stjórnsýslu og stofnanaumhverfi.  

Spillingarhætta 

Landið og nýting þess er stórkostlegt hagsmunamál fyrir almenning allan. Ætla má, líkt og komið hefur fram í þessu greinarkorni, að verulega skorti á að þessum hagsmunum sé haldið til skila og að þeir fái þá umfjöllun sem eðlileg væri. Upplýsingum um land, nýtingu þess og viðskipti með það er skipulega haldið frá þeim sem standa undir kerfinu öllu og falið hafa kjörnum fulltrúum stjórnsýslu með þessum takmörkuðu gæðum. Gagnsæi er ábótavant í flestum efnum og hætta á spillingu og verktakabraski mikil líkt og þekkt er og viðurkennt erlendis.  

Ríkjandi húsnæðiskreppa er að sönnu ástand en þó frekar birtingarmynd ríkjandi fyrirkomulags; landið og nýting þess mótast fyrst og fremst af hagsmunum fjármagns  sem veldur útskúfun fátækra og annarra viðkvæmra samfélagshópa, langvarandi skuldsetningu og gríðarlegum húsnæðiskostnaði millistéttarinnar, eignasöfnun auðfólks, vaxandi ójöfnuði og á endanum samfélagslegu rofi.